从比较法上来说，各国法制定层面的相互授权都有不同程度的强度区分，大致可以区分为三类。
国务院常务会议由总理、副总理、秘书长组成。1998年之前的数据参考了中共中央组织部等编：《中国共产党组织史资料·附卷一（下）》，中共党史出版社2000年版，第二章第三节国务院工作机构。
可以说，在1954年宪法的体制之下，国务院全体会议在国务院运行中居于核心地位。1955年10月26日，周恩来主持国务院常务会议，会议决定，今后将定期召开国务院常务会议，时间暂定为每星期三下午。[22] 1998年1月9日，李鹏主持召开国务院第65次常务会议（《国务院召开第65次常务会议》，载《人民日报》1998年1月10日第1版）。相比较而言，国务院常务会议的次数远远超过全体会议，1993年至2003年期间，一届政府召开的国务院常务会议估计在70次左右。1982年宪法制定后，随着国内政治形势的稳定以及中央对法制工作的重视，国务院会议也逐渐走上了制度化、规范化的道路。
虽然有《国务院组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等实体法支撑，行政组织法作为一个学理概念也已经完全确立，但是，行政组织法究竟包含了哪些内容，要解决哪些问题，并不清楚。应松年：《完善行政组织法制探索》，载《中国法学》2013年第2期。一方面，在普通法法治原则中，行政权就是法律执行权，一切行政机关的行为都应当从法律中获得合法性，无法律就无行政，且法律必须是议会立法，没有扩大解释的可能性。
[65]参见注[59]，第154页。[40] 综上所述，归纳所有立法与行政权限分配模型所对应的典型学说与各国法治实践，可参见表1。的确，以英、美为代表的普通法国家基于自身著名的法治原则，在立法与行政的权限分配问题上采用的即是下降型。本文认为此点是没有任何规范依据的。
[26]Vgl. Hartmut Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 17. Aufl., München: C. H. Beck, 2009, S.118f. [27]参见［日］山田哲史：再论本质性理论，《行政法研究》26号(2018年)，第114页。首先，权力分立原理在西方即表现为通过机关之间的分权与制衡来保障法治或自由等目的价值的实现。
孙琬钟主编：《立法学教程》，中国法制出版社1990年版，第87页。相反，行政权则是立法权的下降，既不应当存在自主行政行为，也不应当限制立法作具体措施。况且，从实务中把人大立法性决定、国务院立法性决定当作与法律、行政法规同等效力的做法来看，似乎这种理由也并不成立。然而，如此一来，法律、行政立法、行政行为三者之间就产生了权限冲突。
美国与英国采用不同的政体，但是在权力等级序列的语境下，无法律就无行政的法治原则在美国没有变化，[38]并且比拥有极少数例外所谓皇家特权(royal prerogative)的英国做得更为彻底。换句话说，我国的立法权在规范上也可以是分离的。[59]实务中的人大决定，有两大特征。然而，如同上文所说，这是基于宪法基本权利而对立法作出的限制，与本文所讲出于尊重行政固有权限而限制立法是不同的议题。
(二)立法与行政分离型 1.理论定义 当上文所述双重分离型中的一种分离状态被取消，则权限分配结构即转变为了单一分离型。图3立法与行政分离型的结构 2.典型实例 根据以上归纳的情况，我们可以依据进一步的分类进行立法与行政分离型典型实例的介绍。
第一，在近代法国，就立法与行政的权限分配问题，马尔贝格与狄骥两人属于学术上的争论者。[64]当然，这种折中做法在1799年后遭到了抛弃。
例如，在德发公司与广州地税局税务处理决定纠纷上诉案[55]判决中，最高法院认为：根据依法行政的基本要求，没有法律、法规和规章的规定，行政机关不得作出影响行政相对人合法权益或者增加行政相对人义务的决定。首先，在立法分离型中，立法与行政之间的上下游关系得到理顺，行政的全部就是立法的执行，不存在脱离立法的自主行政行为，宪法→行政行为这样的序列不允许存在。分离意味着要么是限制下游，要么是限制上游。外部效力与公权力意味着行政机关的内部行为如行政处分、人事任命、组织行为，以及民事合同等纯私法行为[10]等皆不在本文的讨论范围。最后，我国采用的是人民代表大会制度，在权力分立的语境下，各国家机关之间是分工协调而不是分权制衡关系。[3]立法作用与行政作用应当是上下游关系，并不是分权与制衡关系，详见下文。
[14]法规概念论争，参见注[1]，第113—117页。当然需要指出是，在这一模型中立法与行政行为之间划分专管事项与法律与行政行为之间划分专管事项是一回事——行政立法就是从法律推导而出的。
法国将其称为实施条例或从属条例。[33]参见注[32]，第417页。
[36]参见［英］威廉·韦德、克里斯托弗·福赛：《行政法》，骆梅英等译，中国人民大学出版社2018年版，第15页。第三，《宪法》85条规定了行政=立法的执行，并没有规定行政=法律的执行，这也意味着立法内部如何划分权限并不是第 85 条的管辖范围。
这与德、英美等国不同，而与上文所述法国相似。就宪法学界来说，尽管近年来兴起了国家机构教义学研究，国家机关之间的权力配置问题成为热点，[2]但此类研究中关注的立法机关与行政机关之间的关系与本文所关注立法权与行政权的关系依然存在话语隔阂，并不是同一种问题。那么，我国的实定法规范到底是否承认立法分离呢？ (1)如果我们站在立法权分离的立场上，那么依据通说，《宪法》89条第1项和《立法法》65条第1款的根据宪法和法律就必须分开解释。马尔贝格的学说详见下文。
[53]这是一种侵害保留的立场。在法国1799年《共和八年宪法》制定之前，法律是否可以制定具体措施在学界尚无定论，实务采取的是折中方法。
[41]例如，参见应松年主编：《行政行为法——中国行政法制建设的理论与实践》，人民出版社1993年版，第94页。[32]狄骥的这种方法与近代德国的双重法律概念理论相似，都是通过从内容上实质定义的方法来处理权限分配问题。
职权说是较为传统的观点。首先，从《宪法》85条、第 105 条第1款的规定来看，这种做法就并不能成立。
然而，第五共和国仅对法制定层面进行了改造，法制定与法执行层面依然没有分离，因而属于单一的立法分离型结构。[52]参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2019年版，第69—72页。然而有趣的是，持这种观点的仅仅在行政法基本原则章节中谈到了这种不依法行政的可能性，在后续行政行为的章节中见不到类似自主行政行为或职权行政行为等的字眼，不依法但却拥有拘束力等法律效果的行政行为似乎并没有谈论的余地。为避免这样的冲突，双重分离型中重要的就是专管事项划分。
至于法制定内部的权限分配则是《宪法》58条、第 89 条第1项等条款(包括《立法法》等法律)来处理的，不应当是5条的涵盖范围。[60]例如，授权决定本身就是《立法法》规定的一种法形式(9条、第 74 条等)，并且我国一向以发布决定的形式修改法律。
[25]参见［日］山本浩三：作为一般规范的法律概念，《同志社法学》27卷3号(1975年)，第307页。注释: [1]立法的权限分配问题是我国宪法学的传统议题，相关文献与最新研究参见王贵松：论法律的法规创造力，《中国法学》2017年第1期，第109—129页。
[17] 第三，需要指出的是，尽管采用双重分离型的国家需要解决两种类型专管事项的划分问题，[18]但是如果两种专管事项都采用同一立场(如侵害自由与财产)，那么就没有必要分别用两类情况来处理立法与行政的权限分配。这一模型有以下三大特点。